De nieuwe methode
om armoede in
Nederland te meten
Verantwoording en toelichting
Een samenwerking van
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)
Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud)
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)
Auteurs
Marion van den Brakel, Kai Gidding, Reinder Lok,
Ferdy Otten, Eveline Vandewal (CBS)
Jasja Bos, Marcel Warnaar, Guus Wieman (Nibud)
Benedikt Goderis, Sander Muns (SCP)
Colofon
Uitgever
Centraal Bureau voor de Statistiek, Nibud & Sociaal en Cultureel Planbureau
Omslagfoto: ANP / Hans van Rhoon
Inlichtingen
Tel. 088 570 70 70
Via contactformulier: www.cbs.nl/infoservice
© CBS, Nibud en SCP, Den Haag/Heerlen/Bonaire/Utrecht, 2024.
Verveelvoudigen is toegestaan, mits CBS, Nibud en SCP als bron wordt vermeld.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 3
Inhoud
Voorwoord 4
Samenvatting 5
1. Inleiding 10
2. Welvaartsindicatoren om armoede te kunnen meten 12
2.1 Het inkomen als startpunt 12
2.2 Vermogen als aanvullende afbakening 13
3. Het bepalen van de armoedegrens 15
3.1 Op basis van de minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud 15
3.2 Feitelijke uitgaven van huishoudens aan bepaalde uitgavenposten 18
3.3 Proces voor jaarlijkse wijzigingen 19
4. Cijfers over armoede in Nederland 20
4.1 Definitie, uitkomsten en doelpopulatie 20
4.2 Prevalentie van armoede 21
4.3 Intensiteit van armoede 23
4.4 Spreiding rond de armoedegrens 24
4.5 Verschillen met uitkomsten van eerdere armoedemetingen 25
5. Slot en verantwoording 27
5.1 Doorkijk naar de toekomst 27
5.2 Kwaliteitsbewaking project 27
5.3 Gesproken belanghebbenden 28
Literatuurlijst 29
Bijlage 1:
Wat is genoeg om van te leven? 31
Bijlage 2
Totale uitgaven per type huishouden, per 1 januari 2023 35
Bijlage 3:
Periodieke herijking armoedegrens 37
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 4
Voorwoord
Voor het meten van armoede is een armoedegrens het gebruikelijke uitgangspunt. Is er
minder te besteden dan die grens, dan wordt iemand als arm beschouwd. Tot nu toe werd
armoede in Nederland met verschillende grenzen gemeten, met verschillende definities en
methodieken. Deze grenzen gingen gepaard met verschillende uitkomsten over armoede
en dat leidde met regelmaat tot onduidelijkheid in het publieke debat en bij beleid.
Daarnaast bleven de methoden om armoede te meten gelijk, terwijl de samenleving
veranderde. Vernieuwing was nodig, om recht te doen aan ontwikkelingen zoals de sterk
gestegen woon- en energielasten, en aan wat de Nederlandse samenleving tegenwoordig
als minimale levensbehoeften beschouwt.
Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting
(Nibud) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) hebben gezamenlijk een nieuwe
methode ontwikkeld om armoede in Nederland te meten. In dit rapport presenteren wij
het resultaat van onze samenwerking. Eén armoedegrens, die uitgaat van alle minimale
levensbehoeften. Die niet alleen ruimte biedt voor het kunnen betalen van de vaste lasten
en de boodschappen, maar ook voor sociale participatie, zoals het lidmaatschap van een
vereniging, het ontvangen van bezoek, een uitje of een weekje vakantie. Een methode
waarin daarnaast meetelt of er spaargeld is of ander bezit waarmee mensen snel en
tijdelijk een te laag inkomen op kunnen vangen.
In dit rapport geven we uitleg over de nieuwe armoedegrens, verantwoorden we de
methodologische keuzes die zijn gemaakt, geven we aan hoe de grens toekomstbestendig
blijft, en presenteren we de eerste uitkomsten over armoede volgens de nieuwe methode.
In het traject om tot deze nieuwe grens te komen hebben wij diverse belanghebbenden op
het vlak van armoedebeleid en –hulpverlening geïnformeerd en geraadpleegd. Onze dank
gaat uit naar de wetenschappelijke begeleidingscommissie, Stichting Urgente Noden
Nederland, de gemeente Den Haag, Stichting Quiet Tilburg, Divosa, het ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het Centraal Planbureau. Wij spreken onze
waardering uit voor hun inzet en deskundigheid, die een verrijking zijn geweest voor dit
rapport.
Wij hopen dat de samenleving, de landelijke en lokale politiek, de wetenschap,
maatschappelijke organisaties en andere betrokkenen de nieuwe armoedegrens omarmen
als een waardevol instrument om grip te krijgen op het complexe probleem van armoede.
Angelique Berg
Directeur-Generaal van de Statistiek
Arjan Vliegenthart
Directeur Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting
Prof. dr. Karen van Oudenhoven – van der Zee
Directeur Sociaal en Cultureel Planbureau
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 5
Samenvatting
Van vijf grenzen naar één grens
Tot nu toe werd armoede in Nederland met vijf verschillende armoedegrenzen gemeten. De
lage-inkomensgrens en de twee op minimale levensbehoeften gebaseerde budgetgrenzen
hebben een vaste basis en zijn jaarlijks aangepast aan prijs- of welvaartsontwikkelingen.
De beleidsmatige grens wordt ieder jaar opnieuw vastgesteld op basis van het wettelijk
bestaansminimum (bijstand of AOW) en de Europese armoedegrens gaat uit van de doorsneekoopkracht in een jaar. De vijf grenzen gingen gepaard met verschillende uitkomsten
over armoede en dat leidde met regelmaat tot onduidelijkheid in het debat over beleid en
in de samenleving. Daarnaast werden de methoden om armoede te meten niet voldoende
geactualiseerd en zijn ze soms ingehaald door maatschappelijke veranderingen. Vernieuwing
was nodig om recht te doen aan ontwikkelingen als de sterk gestegen woon- en energielasten en aan wat de Nederlandse samenleving tegenwoordig als minimale levensbehoeften beschouwt.
Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting
(Nibud) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) hebben gezamenlijk een nieuwe
methode ontwikkeld om armoede in Nederland te meten. In het ontwikkeltraject is er
voortdurend afgestemd met diverse partijen uit beleid, praktijk en wetenschap om keuzes
te toetsen en eventueel bij te stellen en zo de kwaliteit en legitimiteit van de nieuwe
armoedemeting te borgen. Het resultaat is één manier om armoede te meten, die recht
doet aan de veranderde samenleving en die toekomstbestendig is.
Hoe werkt de nieuwe methode?
Ieder huishouden in Nederland heeft uitgaven aan huisvesting, energie, verzekeringen,
kleding en de dagelijkse boodschappen. Om mee te kunnen doen in de samenleving is er
daarnaast geld nodig voor bijvoorbeeld telefonie, internet en sociale activiteiten. Voor 35
verschillende typen huishoudens heeft het Nibud in 2023 opnieuw vastgesteld welke
bedragen voor welke uitgavenposten minimaal nodig zijn om volwaardig mee te kunnen
doen in de samenleving (de zogeheten minimumvoorbeeldbegrotingen). Het Nibud heeft
zich daarbij gebaseerd op onder meer informatie van experts (o.a. de Gezondheidsraad en
het Voedingscentrum) en prijsstatistieken van het CBS. In 2023 hebben CBS, SCP en Nibud
ook burgers geraadpleegd: kleinschalig in focusgroepen samengesteld uit sociale minima,
en grootschaliger in een steekproefonderzoek onder de bevolking.
Niet alleen de nieuwe minimumvoorbeeldbegrotingen zijn een belangrijk element van de
nieuwe armoedeafbakening. Om vast te stellen of iemand in armoede leeft, wordt ook
gekeken naar daadwerkelijke uitgaven van het huishouden en de financiële middelen, het
inkomen en eventueel spaargeld of ander direct te besteden bezit. Voor de meeste huishoudens zijn de maandelijkse uitgaven aan wonen, energie en zorg (basisverzekering en
verplicht eigen risico) de grootste vaste lasten. Bovendien kunnen ze op deze lasten niet of
nauwelijks besparen. Daarom gaan we bij de armoedebepaling zo veel mogelijk uit van de
werkelijke uitgaven hieraan. Als er na het betalen van deze vaste lasten te weinig geld
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 6
overblijft voor de andere basisbehoeften, dan is een huishouden (en de mensen die er deel
van uitmaken) arm.
Welk inkomen en vermogen telt mee?
Om te bepalen of iemand arm is, starten we met het besteedbaar inkomen van het hele
huishouden. Iemands welvaart hangt immers niet alleen af van het eigen inkomen, maar
ook van dat van andere leden van het huishouden. Tot het besteedbaar inkomen behoren
inkomen uit arbeid, uit eigen onderneming en uit vermogen, uit uitkeringen (werkloosheid,
arbeidsongeschiktheid, pensioen of bijstand), huur- en zorgtoeslag, kinderbijslag en
kindgebonden budget, studiefinanciering en ontvangen partneralimentatie. Betaalde rente
op schulden, betaalde partneralimentatie en premies (waaronder voor de basiszorgverzekering) en belastingen worden van het inkomen afgehaald.
Huishoudens met weinig inkomen, maar met genoeg vermogen achter de hand om het
inkomenstekort (tijdelijk) te compenseren, worden in tegenstelling tot eerder gehanteerde
methoden niet meer als arm beschouwd. Bij de vermogensbuffer telt alleen het direct te
besteden vermogen, alle financiële bezittingen (zoals spaargeld en aandelen). De eigen
woning is dus geen onderdeel van het vermogen dat we meenemen bij de berekening van
armoede.
Waar ligt de armoedegrens?
De armoedegrens varieert tussen typen huishoudens. Met meer mensen in een huishouden
is er immers meer nodig voor de minimale levensbehoeften. De hoogte van de armoedegrens voor een huishouden hangt af van het aantal volwassenen en het aantal kinderen in
het huishouden, de leeftijd van de kinderen (0-12 jaar of 13-17 jaar) en het aantal
studenten in het huishouden. De armoedegrens voor een alleenstaande lag in 2023
gemiddeld op 1.510 euro per maand. Dit is de armoedegrens uitgaande van normbedragen
voor de huur en energie (respectievelijk 590 euro en 145 euro voor een alleenstaande). De
grens bevat niet de verplichte premie voor de basiszorgverzekering en het eigen risico,
omdat deze al op het inkomen in mindering worden gebracht. Voor een paar met twee
kinderen tot en met 12 jaar was de grens gemiddeld 2.535 euro per maand. Waren er twee
puberkinderen dan ging het om 2.910 euro bij een tweeoudergezin. Bij een eenoudergezin
met twee pubers ging het om gemiddeld 2.500 euro per maand.
Een huishouden is niet arm als de vermogensbuffer groter is dan de jaarlijkse armoedegrens. Dat betekent dat het huishouden minimaal een jaar buiten de armoede kan blijven.
Een alleenstaande met in 2023 een vermogensbuffer van afgerond 18.145 euro, wordt niet
als arm beschouwd, ook niet als het besteedbaar inkomen onder de armoedegrens ligt.
Voor een paar met twee kinderen tot 13 jaar was een buffer van afgerond 30.405 euro
voldoende om niet in armoede te leven.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 7
Welke keuzes en verbeteringen zijn gemaakt?
— Als armoede langer dan een jaar aanhoudt, is de problematiek ernstiger. Een
belangrijke aanvulling is daarom te bekijken of iemand in voorgaande jaren ook al
arm was en de armoede structureler is. Waar bij de eerdere armoedegrenzen alleen
telde of een beperkt inkomen structureel was, en we daarvoor verschillende criteria
hanteerden, spreken we nu van langdurige armoede als iemand minstens drie jaar op
rij te weinig inkomen en te weinig vermogen heeft.
— Voor de niet of nauwelijks aan te passen vaste lasten aan wonen, energie en zorg
gaan we zo veel mogelijk uit van de werkelijke kosten die huishoudens hieraan
hebben. Voorheen was dit niet mogelijk. Huishoudens met een inkomen boven de
armoedegrens, maar die relatief veel moeten betalen aan deze vaste lasten, kunnen
zo toch als arm worden aangemerkt. En andersom: met een inkomen onder de
armoedegrens en relatief lage vaste lasten, kan er genoeg overblijven en is er geen
armoede. Zo voorkomen we dat we huishoudens ten onrechte als niet-arm of als arm
aanmerken.
— Van eveneens moeilijk te vermijden extra uitgaven voor zorg bovenop de basispremie
en het eigen risico, zoals bijvoorbeeld eigen bijdragen aan medicijnen of extra kosten
voor vervoer door ziekte, zijn nog niet voldoende gegevens beschikbaar. Zodra de
ontbrekende gegevens er in de toekomst zijn, zal onderzocht worden of ze een
rol kunnen spelen in de armoedeafbakening. Datzelfde geldt voor gegevens over
aflossingen van problematische schulden, kosten voor kinderopvang en voor woonwerkverkeer.
— Studenten kunnen de beschikking hebben over de basisbeurs aangevuld met inkomen
uit een bijbaan. Maar van eventuele bijdragen van ouders aan uitwonende studenten
zijn geen gegevens beschikbaar. Daarom is niet met voldoende zekerheid vast te
stellen of studentenhuishoudens wel of niet in armoede leven en presenteren we voor
deze groep geen armoedecijfers.
— De armoedegrens zal ook in de toekomst worden aangepast aan ontwikkelingen
die van invloed zijn op de kosten van levensonderhoud. Zo zal het Nibud ieder jaar
de minimumvoorbeeldbegrotingen aanpassen op basis van prijsveranderingen voor
noodzakelijke producten, eventuele volumeveranderingen (zoals bij veranderde
voedingsrichtlijnen) en op basis van de uitgaven aan wonen en energie. Daarnaast zal
om de vier jaar bekeken worden of het pakket van noodzakelijke goederen en diensten
aangepast moet worden aan veranderde opvattingen in de Nederlandse samenleving.
Hoeveel mensen leven volgens de nieuwe methode in
armoede?
We hebben armoede-uitkomsten berekend voor de verslagjaren 2018 tot en met 2023
volgens de nieuwe methode. In 2023 waren 540 duizend mensen in Nederland arm. Dat
komt neer op 3,1 procent van de bevolking. In 2018 was dat nog meer dan het dubbele:
7,1 procent. Ruim 115 duizend minderjarige kinderen groeiden in 2023 op in armoede,
3,6 procent van alle minderjarige kinderen. In 2018 was dat nog 8,6 procent. De armoede
daalde in 2019 door loonstijgingen en in 2020 ook door het pakket aan coronasteunmaatregelen. Ook in 2022 en 2023 nam de armoede af. Dat was het gevolg van de
energiemaatregelen en in 2023 ook van koopkrachtverhogende maatregelen, zoals de
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 8
verhoging van het minimumloon. Bijna 175 duizend mensen waren in 2023 al minstens
drie jaar op rij arm. Dat staat gelijk aan 1 op de 3 armen.
In 2023 waren er naast de 540 duizend armen ook nog bijna 1,2 miljoen mensen met een
inkomen tot 25 procent boven de armoedegrens en weinig tot geen buffer. In 2018 zaten
nog ruim 1,5 miljoen mensen in deze situatie, die maar weinig beter is dan armoede. De
groep is kleiner geworden doordat het inkomen van veel mensen sterker steeg dan de
armoedegrens. Vooral in 2022 was dat zo door de overheidssteun bij het betalen van de
energierekening.
Het doorsnee inkomenstekort van de armen ten opzichte van de armoedegrens was 16
procent in 2023. In 2018 was de armoede minder ernstig: het doorsnee tekort was toen 10
procent. Het opgelopen tekort heeft te maken met de veranderde samenstelling van de
groep armen: relatief minder bijstandsontvangers en relatief meer werknemers en
%
*voorlopige cijfers
Armoede in Nederland*
Totale bevolking Minderjarige kinderen Langdurige armoede
2018 2019 2020 2021 2022 2023
0
2
4
6
8
10
x 1 000 personen
*voorlopige cijfers
Spreiding rond de armoedegrens*
Arm: tot 15% inkomenstekort Arm: 15% inkomenstekort en meer
tot 3% boven armoedegrens 3 tot 6% boven armoedegrens
6 tot 9% boven armoedegrens 9 tot 12% boven armoedegrens
12 tot 15% boven armoedegrens 15 tot 25% boven armoedegrens
2018
2019
2020
2021
2022
2023
1 500 1 250 1 000 750 500 250 0 250 500 750 1 000 1 250 1 500 1 750
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 9
zelfstandigen. Zij komen doorgaans meer inkomen te kort dan arme bijstandsontvangers
(23 tegen 6 procent in 2023).
De uitkomsten over armoede in Nederland volgens de nieuwe meetmethode zijn in lijn
met uitkomsten van eerdere armoedemetingen van het CBS en het SCP. Ook deze
uitkomsten laten in recente jaren een daling van armoede zien. Wel verschilt de hoogte van
de uitkomsten. De nieuwe methode verschilt van de eerdere meetmethoden door gebruik
van een ruimer inkomensbegrip, andere schaalvoordelen van een gezamenlijke
huishouding, andere bedragen voor de armoedegrenzen en anders toegepaste
prijsontwikkelingen. Maar vooral de nieuwe elementen spelen een rol. Door het gebruik
van de vermogensbuffer en de werkelijk betaalde woon- en energielasten (in plaats van
minimale bedragen), zijn de uitkomsten volgens de nieuwe methode in recente jaren lager
dan de eerdere uitkomsten. Een deel van de mensen die te weinig inkomen hebben,
beschikt tegelijkertijd over voldoende vrij opneembaar vermogen om een jaar te kunnen
overbruggen en is daarmee niet arm.
Tot slot
De nieuwe methode vormt een stevig fundament voor het meten van armoede in
Nederland, nu en in de toekomst. Waar nodig en mogelijk zullen we de methode verder
doorontwikkelen. Toekomstige fiscale ontwikkelingen kunnen van invloed zijn op het
inkomens- en vermogensbegrip dat we nu hanteren en nieuwe samenwerkingen en
onderzoek kunnen leiden tot grotere beschikbaarheid van data over uitgaven, bijvoorbeeld
over kosten die mensen betalen voor extra zorg. Elke vier jaar zullen we het pakket aan
basisbehoeften en de bijbehorende minimumbedragen die ten grondslag liggen aan de
armoedegrens herijken.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 10
1. Inleiding
Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting
(Nibud) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) hebben tussen medio 2022 en
oktober 2024 een nieuwe methode ontwikkeld om armoede in Nederland te meten.
Hiermee komen zij tegemoet aan de wens van beleidsmakers en maatschappelijke
organisaties om niet langer aparte cijfers te publiceren, maar te komen tot één centrale
maatstaf voor beleid en samenleving.
Het onderzoek is uitgevoerd door een team van onderzoekers van CBS, Nibud en SCP. We
hebben de kwaliteitsbewaking van het ontwikkeltraject geborgd door een stuurgroep van
directeuren van CBS, Nibud en SCP en een begeleidingscommissie bestaande uit
armoedewetenschappers van diverse hogescholen en universiteiten. Gedurende het proces
hebben we belanghebbenden op het vlak van armoedebeleid en –hulpverlening
geïnformeerd en geraadpleegd. In deze methodologische verantwoording leggen we naar
aanleiding van de inbreng van al deze partijen verantwoording af over de gevolgde
methodologie en de gemaakte keuzes. De nadruk ligt daarbij op de beargumentering van
de uiteindelijke keuzes. Dit rapport heeft verder als doel om beleid en samenleving te
informeren over de omvang en de ontwikkeling van armoede in Nederland via deze
methode. Het voorziet in de maatschappelijke behoefte aan wetenschappelijk
onderbouwde cijfers over de mate waarin burgers in Nederland in staat zijn om in de
minimaal noodzakelijke uitgaven voor levensonderhoud te voorzien. Deze kennis is
daarmee relevant gezien de aandacht voor armoede in het publieke debat en de
armoedereductiedoelstellingen van het vorige en het huidige kabinet.
Armoede in een maatschappelijke context
Armoede is niet alleen een gebrek aan geld, maar gaat vaak gepaard met een minder
goede lichamelijke en mentale gezondheid en een verminderd gevoel van eigenwaarde.
Bovendien kan het leiden tot sociale uitsluiting en een beperkter vermogen om financieel
verstandige beslissingen te nemen. Het verkleint in voorkomende gevallen ook de
veerkracht van mensen en kan ten koste gaan van hun vertrouwen in de overheid.
Daarnaast heeft opgroeien in armoede vaak negatieve gevolgen voor de leerprestaties en
toekomstkansen van kinderen (Commissie sociaal minimum, 2023).
De individuele gevolgen van armoede voor de kwaliteit van leven van mensen hebben ook
gevolgen voor de samenleving als geheel. Hierbij valt te denken aan het onbenut laten van
talent, het ontstaan van problematische schulden, of de stijging van de collectieve uitgaven
aan de gezondheidszorg (Commissie sociaal minimum, 2023). Armoede gaat specifiek over
de onderkant van de inkomensverdeling, maar kan niet los worden gezien van het bredere
maatschappelijke debat over sociale ongelijkheid. Daarbij gaat het niet alleen over de
inkomens- en vermogensverdeling, maar ook over andere dimensies van ongelijkheid,
zoals verschillen in opleiding, gezondheid, arbeidsmarktstatus of de sociale netwerken die
mensen ter beschikking hebben (CBS, 2024c; SCP, 2023).
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 11
Ter vervanging van bestaande armoedemethoden
De nieuwe methode voor het meten van armoede vervangt de bestaande methoden van
CBS en SCP om armoede te meten. De lage-inkomensgrens was tot op heden het leidende
indelingscriterium van de reguliere CBS-statistieken over het risico op armoede. Deze grens
weerspiegelt een vast koopkrachtbedrag in de tijd, gebaseerd op het niveau van de
bijstandsuitkering in 1979, dat toen relatief hoog was. Het CBS blijft cijfers op basis van de
lage-inkomensgrens rapporteren, maar ze vormen niet langer het indelingscriterium voor
armoede. Daarnaast blijft het CBS cijfers volgens de beleidsmatige grens en de Europese
grens publiceren.
Het SCP beschreef inkomensarmoede tot op heden aan de hand van de gegeneraliseerde
budgetbenadering en het niet-veel-maar-toereikend-budget, dat in belangrijke mate
gebaseerd was op minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud. De grensbedragen
weerspiegelden niet alleen de jaarlijkse prijsstijgingen, maar hielden ook rekening met de
veranderende normen voor een minimale levensstandaard en minimale sociale
participatie. Het SCP zal na verslagjaar 2022 geen armoedecijfers meer publiceren volgens
de gegeneraliseerde budgetbenadering.
Leeswijzer
In dit rapport beschrijven en verantwoorden we de nieuwe armoedemeting in drie
stappen:
— Hoe we de welvaartspositie van een huishouden meten op basis van inkomen en
vermogen (hoofdstuk 2).
— Hoe we de welvaartspositie van een huishouden beoordelen op basis van de
minimumvoorbeeldbegrotingen en werkelijke uitgaven (hoofdstuk 3).
— Hoe we de omvang en ernst van armoede voor de bevolking in kaart brengen
(hoofdstuk 4).
In hoofdstuk 5 gaan we ten slotte in op de verdere ontwikkeling van de meetmethode in
de toekomst. Ook bespreken we de afstemming met het CPB voor de ramingen van
armoede op basis van de nieuwe armoedemethode.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 12
2. Welvaartsindicatoren om
armoede te kunnen meten
De meeste armoedemetingen richten zich op materiële welvaart, hoewel er in
toenemende mate ook aandacht is voor multidimensionale benaderingen van armoede
(Sen, 1999; UNDP, 2010-2024). Daarbij worden twee benaderingen onderscheiden die
beide uitgaan van minimale basisbehoeften (Sen, 1981). In de eerste methode wordt
bepaald of iemands werkelijke consumptie van goederen, voorzieningen en diensten
voorziet in deze basisbehoeften. In de tweede benadering wordt vastgesteld of iemands
beschikbare financiële middelen (inkomen en eventueel vermogen) toereikend zijn om in
deze basisbehoeften te kunnen voorzien. Onze methode is gebaseerd op de tweede
benadering. We kiezen daarvoor omdat het CBS wel beschikt over inkomens- en
vermogensgegevens van de gehele Nederlandse bevolking, terwijl consumptiegegevens
niet integraal beschikbaar zijn.
2.1 Het inkomen als startpunt
Welk inkomensbegrip hanteren we?
De bestaande armoedecijfers van zowel het CBS als het SCP zijn gebaseerd op inkomen
(CBS, 2023; Vrooman et al., 2020). Ook bij de nieuwe armoedecijfers vormt het inkomen
het vertrekpunt. Het gehanteerde inkomensbegrip is het besteedbaar inkomen van het CBS
(CBS, 2024a), dus het netto inkomen dat een huishouden overhoudt om van te leven. Dit
inkomensbegrip omvat voor ieder huishouden het inkomen uit arbeid, eigen onderneming
en vermogen, en overdrachtsinkomen bestaande uit uitkeringen (inclusief toeslagen,
kinderbijslag, kindgebonden budget en studiefinanciering), pensioen en ontvangen
partneralimentatie. Het inkomensbegrip wordt verminderd met betaalde rente op
schulden, betaalde partneralimentatie en premies en belastingen.
Met betrekking tot armoede zijn er enkele praktische uitwerkingen van het besteedbaar
inkomen die van belang zijn voor de uitkomsten:
— Kinderalimentatie en ouderlijke bijdragen aan uitwonende kinderen worden niet
waargenomen in de CBS-inkomensstatistiek en nemen we dus niet mee in het
besteedbaar inkomen.
— De verplichte premie voor de basiszorgverzekering die huishoudens aan de
zorgverzekeraar betalen en het verbruik van het verplichte eigen risico zijn per
huishouden op het inkomen in mindering gebracht. Het betreft steeds gemiddelde
waarden. Bij de huidige schatting van het gemiddeld verbruik van het verplicht eigen
risico differentieert het CBS naar leeftijd van de leden van het huishouden.
— Conform internationale standaarden is de huurtoeslag die huishoudens ontvangen een
gebonden overdracht die onderdeel is van het besteedbaar inkomen (Bruinooge en Van
den Donk, 1993).
— Kinderopvangtoeslag wordt standaard niet in het inkomensbegrip meegeteld.
— Lokale regelingen voor inkomensondersteuning zoals bijzondere bijstand,
kortingsregelingen en kwijtscheldingen worden niet meegeteld als inkomen vanwege
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 13
een gebrek aan systematisch beschikbare data (zie CPB/SCP/CBS, 2018).
— De energietoeslag in 2022 en 2023 is weliswaar in lokale regelingen geformaliseerd,
maar is toch onderdeel van het besteedbaar inkomen. Het betreft hier schattingen
van het CBS op basis van de lokale uitwerking van de regeling. Hierbij is onder meer
rekening gehouden met verschillende bedragen per gemeente. Omdat vermoedelijk
niet iedere rechthebbende de toeslag heeft aangevraagd, gaat het hier macroeconomisch om een overschatting van de uitgekeerde toeslag.
— Informele en illegale bronnen van inkomsten zoals sommige vrijwilligersvergoedingen,
ondersteuning door familie, zelfvoorzienende productie en niet opgegeven inkomen,
kunnen niet worden waargenomen of geschat en blijven daardoor buiten het
inkomensbegrip.
2.2 Vermogen als aanvullende afbakening
Hoe houden we rekening met vermogen?
Op 1 januari 2022 had bijna een vijfde van de huishoudens met een laag inkomen een
vermogen dat groter was dan 50.000 euro (CBS, 2023). Een groot vermogen verkleint de
kans op armoede. Het levert besteedbaar inkomen op (bijv. ontvangen rente en dividend)
en het vermogen zelf kan gebruikt worden om noodzakelijke uitgaven te doen. Een logisch
gevolg is om bij de bepaling van de beschikbare financiële middelen ook rekening te
houden met het vrij opneembare vermogen, zoals contant geld, spaarrekeningen,
obligaties en aandelen. Vermogen is echter een voorraadvariabele (het wordt op een
specifiek moment gemeten), terwijl inkomen een stroomvariabele is (het wordt over een
specifieke periode gemeten). Daarom is het geen eenvoudige afweging of en op welke
wijze het vrij opneembare vermogen mee te nemen in een armoedemeting. We hebben
ervoor gekozen om een vermogensgrens te hanteren. Dat wil zeggen dat we een
huishouden met een vrij opneembaar vermogen boven een bepaalde grens niet als arm
beschouwen. We hebben hiervoor gekozen omdat dit eenvoudiger is, gemakkelijker
uitlegbaar, en gebruikelijker dan bijvoorbeeld een annuïtaire methode (zie Tabel 1 in
Kuypers & Marx 2021). Voor- en nadelen van een vermogensgrens en een annuïtaire
methode hebben we in een aparte bijlage beschreven (CBS, Nibud, SCP, 2024) en zijn ook
te vinden (via referenties) in SCP (2018) en CBS (2019).
Welk vermogensbegrip hanteren we?
Bij de behandeling van vermogen speelt ook de vraag welke bezittingen en welke
schulden we meetellen. Met inachtneming van de thans beschikbare vermogensgegevens
hebben we gekozen de bezittingen mee te laten wegen volgens de definitie van de
‘betaalreserve’, oftewel alle bezittingen exclusief de eigen woning. De eigen woning
sluiten we uit omdat deze niet eenvoudig op korte termijn te gelde is te maken door
verkoop of verhoging van de hypotheek.
Informele pensioenvoorzieningen, in de vorm van de reguliere waarde van een
onderneming, in de vorm van aanmerkelijk belang in het vrije vermogen, of op eigen
spaar- of beleggingsrekeningen tellen wel mee bij het beoordelen van de hoogte van het
vermogen. Deze zijn namelijk niet te onderscheiden van andere vermogenscomponenten.
Inderdaad kunnen deze voorzieningen worden ingezet om eventuele armoede te
voorkomen.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 14
Wat doen we met schulden?
Eventuele schulden van huishoudens blijven buiten beschouwing bij de bepaling van het
vermogen. Dit geldt voor alle drie typen schulden: hypotheekschulden, studieschulden en
overige schulden. Hypotheekschulden blijven buiten beschouwing, zoals ook de waarde
van de eigen woning niet meetelt in de betaalreserve. Studieschulden blijven buiten
beschouwing vanwege de coulante voorwaarden voor aflossen bij een minimuminkomen.
Overige schulden blijven ook buiten beschouwing omdat de beschikbaarheid van de data
onvoldoende is om een valide beeld te krijgen. Laatstgenoemde schulden zijn lastig te
interpreteren en kunnen omvangrijk zijn, vooral bij directeur-grootaandeelhouders en
zelfstandigen. Het in mindering brengen van deze schulden zou er bijvoorbeeld toe kunnen
leiden dat een directeur-grootaandeelhouder met een hoge schuld als arm wordt
aangemerkt, ook als deze schuld voortkomt uit gunstige groeivooruitzichten en fiscale
voordelen.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 15
3. Het bepalen van de
armoedegrens
3.1 Op basis van de minimumvoorbeeldbegrotingen
van het Nibud
De volgende stap bij het meten van armoede is de bepaling van de armoedegrens. Hoeveel
besteedbaar inkomen heeft een huishouden minimaal nodig om in zijn levensonderhoud
te voorzien? We hebben besloten om de nieuwe armoedegrens te baseren op de actuele
minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud voor verschillende typen huishoudens. Deze
minimumvoorbeeldbegrotingen bestaan uit een verzameling van uitgavenposten die in
onze samenleving noodzakelijk worden geacht voor huishoudens, met bijbehorende
minimumbedragen.
De minimumvoorbeeldbegrotingen zijn in te delen in vier hoofdgroepen: vaste lasten,
reserveringsuitgaven, huishoudelijke uitgaven en uitgaven voor sociale participatie. Tot de
vaste lasten behoren uitgaven aan onder meer huur, energie, communicatie (telefoon,
internet) en verzekeringen. Uitgaven aan kleding, inboedel, en onderhoud van huis of tuin
zijn reserveringsuitgaven. Huishoudelijke uitgaven zijn de boodschappen voor onder
andere voeding, was- en schoonmaakartikelen en persoonlijke verzorging. Uitgaven aan
sociale participatie omvatten de kosten voor het sociaal meedoen in de samenleving.
Hierbij valt te denken aan een lidmaatschap van een sport-, hobby- of muziekvereniging of
de bibliotheek, kosten van op bezoek gaan en bezoek ontvangen en een beperkte vorm
van ontspanning (zie Nibud, 2023).
Door uit te gaan van de minimumvoorbeeldbegrotingen zorgen we ervoor dat de
armoedegrens – in lijn met de (voormalige) niet-veel-maar-toereikend-grens van het SCP,
maar anders dan de door het CBS gehanteerde grenzen – gebaseerd is op
referentiebudgetten en daarmee op de expliciete beoordeling van wat een huishouden
minimaal nodig heeft om in de Nederlandse samenleving volwaardig te kunnen meedoen.
Herijking van de minimumvoorbeeldbegrotingen
Bij het herijken van de minimumvoorbeeldbegrotingen voor 2023 hebben we de volgende
stappen doorlopen:
1. Op basis van informatie van experts en data (bijv. Gezondheidsraad of Voedingscentrum)
en burgers (focusgroepen) is de samenstelling van het budget herzien. Aanvullend hebben
we een steekproefonderzoek uitgevoerd (CBS, 2024b), dat zich richtte op de (minimale)
uitgavenposten en meningen hierover van burgers. Op basis van de verschillende
onderzoeken en de expertinformatie hebben we vastgelegd welke goederen en
voorzieningen, en in welke hoeveelheden, minimaal noodzakelijk zijn in Nederland. Uit de
focusgroepen kwam daarbij naar voren dat de in eerdere minimumvoorbeeldbegrotingen
gereserveerde bedragen voor sociale participatie en huur substantieel te laag zijn. Het
steekproefonderzoek maakte duidelijk dat de reservering van één laptop of tablet per
huishouden (en een laptop of tablet voor elke middelbare scholier in het huishouden)
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 16
als onvoldoende werd ingeschat en dat men één laptop of tablet per volwassene in het
huishouden noodzakelijk achtte. Ook is de frequentie van noodzakelijk kappersbezoek
op basis van de opvattingen in het steekproefonderzoek gehalveerd. Zie bijlage 1 voor
een korte beschrijving van de noodzakelijke uitgaven en voor meer inzichten uit het
steekproefonderzoek.
2. Met de prijsstatistieken van het CBS worden toepasselijke prijzen van de goederen, diensten
en voorzieningen bepaald. Niet voor alle items zijn deze data gemakkelijk voorhanden.
Wanneer de benodigde prijsinformatie niet beschikbaar is, wordt gebruik gemaakt
van prijsopgaven die door het Nibud zijn vastgesteld. Het Nibud baseert deze op eigen
prijsonderzoek of ontleent deze aan andere plaatsen waar de prijzen van verschillende
items worden verzameld. Voor verzekeringen wordt bijvoorbeeld gebruik gemaakt van
informatie van vergelijkingssites.
3. Het normbedrag voor de huur werd voorheen bepaald door modelmatige schattingen
op basis van een beperkt aantal woonkenmerken uit het Woononderzoek Nederland
(WoON). Om te komen tot beter op de werkelijkheid afgestemde normbedragen zijn met
de microdata uit de CBS-Woonbase voor 2021 nieuwe normhuren geschat op basis van
mediane huren per combinatie van woningtype en oppervlakte van corporatiewoningen
met energielabel C of hoger. Deze normbedragen kunnen eenvoudig jaarlijks worden
geactualiseerd met een index gebaseerd op de werkelijke huurverhogingen of via
herhaling van de analyse op de CBS-Woonbase. In de nieuwe methode wordt het
normbedrag voor huur alleen gebruikt zo lang de gegevens van feitelijke woonuitgaven
nog niet beschikbaar zijn. Zodra deze gegevens wel beschikbaar zijn, houden we rekening
met de feitelijke woonuitgaven van de afzonderlijke huishoudens (zie paragraaf 3.2).
Verschillen tussen minimumvoorbeeldbegrotingen en armoedegrens
Bij het uitgavenpakket met bijbehorende normbedragen hebben we de volgende besluiten
genomen:
— De premie voor het basispakket van de zorgverzekering, en een reservering
voor het volledig gebruik van het verplichte eigen risico zijn onderdeel van de
minimumvoorbeeldbegrotingen, maar worden niet meegeteld in de armoedegrens
omdat de premie voor het basispakket en het gemiddelde verbruik van het verplichte
eigen risico reeds op het inkomen in mindering worden gebracht.
— De minimumvoorbeeldbegrotingen hebben doorgaans (prijs)peildatum 1 januari
of 1 juli van het verslagjaar. De armoedemeting heeft betrekking op het gehele
kalenderjaar. Voor de armoedegrens in een bepaald jaar gebruiken we de
minimumvoorbeeldbegrotingen van 1 januari van dat jaar. Door de gemiddelde
consumentenprijsindex (CPI) van het hele jaar te delen door de CPI van januari en
de hieruit voortkomende factor te gebruiken voor het verhogen of verlagen van het
grensbedrag op 1 januari, voorzien we in valide, jaarlijkse normbedragen. In jaren met
sterk wisselende prijsstijgingen tussen uitgavencategorieën kunnen we ook kiezen
voor het vaststellen van jaarlijkse normbedragen via partiële prijsindexcijfers voor
afzonderlijke categorieën.
— De hoogte van de armoedegrens voor een huishouden hangt alleen af van het aantal
volwassenen en het aantal kinderen in het huishouden, de leeftijd van de kinderen
(en wel de leeftijdscategorieën 0 tot en met 12 jaar en 13 tot en met 17 jaar), en het
aantal studenten in het huishouden, en niet van andere kenmerken (bijv. werkend of
niet werkend, sociale huur of particuliere huur). Voor personen in het huishouden die
student zijn, wordt een extra bedrag gerekend. Dit is consistent met het meetellen
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 17
van de uitkering studietoelage voor studenten in het besteedbaar inkomen van het
huishouden.
— Om te kunnen voorzien in een volledige set van armoedegrenzen worden separate
bedragen gespecificeerd voor de meest voorkomende huishoudenssamenstellingen
(namelijk alle typen huishoudens met maximaal 5 personen, onderscheiden in
volwassenen, kinderen van 0 tot en met 12 en/of kinderen van 13 tot en met 17).
Dit gebeurt aan de hand van specifieke minimumvoorbeeldbegrotingen voor deze
huishoudens. De bedragen worden in de periodieke publicaties gerapporteerd. Voor
minder voorkomende huishoudenssamenstellingen (meer dan 5 personen) heeft het
Nibud op basis van volume- en prijsinformatie een model ontwikkeld om aanvullende
grensbedragen vast te stellen. Verschillen in armoedegrenzen voor verschillende typen
huishoudens bepalen we niet langer volgens de generieke CBS-equivalentieschaal,
maar laten we direct afhangen van de verschillende minimumvoorbeeldbegrotingen
van het Nibud. Daarmee zijn de armoedegrenzen beter op de huidige situatie gericht
en komen de effecten van specifieke maatregelen voor bepaalde samenstellingen
van huishoudens beter tot uiting. Verder gebruiken we met terugwerkende kracht de
minimumvoorbeeldbegrotingen vanaf 2018 om de armoedegrenzen voor alle jaren
sinds 2018 te bepalen. In de toekomst streven we ernaar om dit met terugwerkende
kracht vanaf 2015 te realiseren. In de tabel in bijlage 2 laten we voor alle relevante
typen huishoudens de bedragen uit de minimumvoorbeeldbegroting van januari 2023
zien. Na omzetting van de januaribedragen naar bedragen voor het hele jaar resulteert
een armoedegrens voor een alleenstaande van gemiddeld 1.510 euro per maand in
2023 1). Voor een paar met twee kinderen tot en met 12 jaar is dat gemiddeld 2.535
euro per maand. Zijn er twee puberkinderen dan gaat het om 2.910 euro per maand bij
een tweeoudergezin en 2.500 euro per maand bij een eenoudergezin.
Armoedegrens geldt zowel voor inkomen als vermogen
We vergelijken niet alleen het besteedbaar inkomen met de armoedegrens, maar ook het
(vrij opneembare) vermogen. Bij de keuze van de hoogte van een grens voor het vermogen
is ons uitgangspunt dat het vermogen huishoudens in staat stelt om (1) enkele maanden
het gehele inkomen te vervangen voor de noodzakelijke uitgaven en (2) de noodzakelijke
buffers op te bouwen voor onverwachte uitgaven. Voor noodzakelijke uitgaven na
onverwacht wegvallen van inkomen is het belangrijk hoe lang het vermogen hiervoor kan
worden ingezet. Eerder gebruikte vermogensgrenzen door CBS, SCP en internationale
literatuur hanteren drie of zes maal het maandbedrag. Een termijn van drie maanden oogt
kort, wat een termijn van zes maanden impliceert. Daarbovenop is een buffer van
vergelijkbare omvang wenselijk voor toekomstige onverwachte uitgaven (zoals
bijvoorbeeld groot onderhoud voor huizenbezitters, maar ook het vervangen van een
kapotte koelkast of wasmachine). Dit maakt dat we voor vermogen voor dezelfde
armoedegrens kiezen als voor inkomen. Wanneer het vrij opneembare vermogen boven de
jaarlijkse armoedegrens uitkomt, dan is er geen sprake van armoede, ook niet bij een
inkomen onder de armoedegrens. Voor een alleenstaande betekent dit op basis van het
gemiddeld maandbedrag, dat er geen sprake is van armoede bij een vrij opneembaar
vermogen van 18.145 euro in 2023. Voor een paar met twee kinderen tot en met 12 jaar is
dat 30.405 euro op jaarbasis. Zijn er twee puberkinderen dan gaat het om 34.935 euro bij
een tweeoudergezin en 29.990 euro bij een eenoudergezin. Een minder hoog vermogen
betekent niet meteen armoede, hiervoor is het inkomen leidend. Wanneer het besteedbaar
1) Maand- en jaarbedragen van de armoedegrens zullen we afgerond op 5 euro publiceren. Alleen in
Bijlage 2 van dit rapport zijn de bedragen nog op 1 euro nauwkeurig gegeven.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 18
inkomen hoger is dan de armoedegrens beschouwen we het huishouden niet als arm,
ongeacht de hoogte van het vrij opneembaar vermogen. Een nadere onderbouwing
hebben we beschreven in een apart technisch rapport (CBS, SCP, Nibud, 2024).
3.2 Feitelijke uitgaven van huishoudens aan bepaalde
uitgavenposten
Een huishouden is arm als het inkomen van het huishouden en het vrij opneembare
vermogen beide onder de armoedegrens liggen. De armoedegrens is in eerste instantie
gebaseerd op het totale minimumbedrag voor noodzakelijke uitgavenposten. De
gehanteerde bedragen in de minimumvoorbeeldbegrotingen zijn generieke aggregaten
die geen rekening houden met de feitelijke uitgaven van huishoudens die in de praktijk
kunnen afwijken van de minimale bedragen. Dit komt enerzijds door keuzes die
huishoudens maken, maar anderzijds ook door individuele omstandigheden die
huishoudens niet gemakkelijk kunnen veranderen, zoals in het geval van hoge huurlasten
en een hoge energierekening. In zulke situaties is het de vraag of het huishouden ook
voldoende inkomen heeft als met deze feitelijke, moeilijk aan te passen uitgaven rekening
wordt gehouden. Daarbij houden we impliciet al rekening met de premie voor de
basiszorgverzekering en het verplichte eigen risico. Deze zijn al in mindering gebracht op
het besteedbaar inkomen (zie paragraaf 2.1) en verschillen (anders dan huur- en
energielasten) weinig met de bedragen in de minimumvoorbeeldbegrotingen. We bekijken
dus voor ieder huishouden of na het betalen van de werkelijke (en moeilijk te vermijden)
maandelijkse woon- en energielasten (en zorgpremie), genoeg inkomen overblijft voor de
andere minimaal noodzakelijke uitgaven. Daarmee voorkomen we dat we huishoudens
met relatief hoge, moeilijk te vermijden uitgaven en een inkomen dat nauwelijks hoger is
dan de norm, onterecht als niet-arm aanmerken.
Vooralsnog is het alleen mogelijk om woon- en energielasten (en zorgpremie) op deze
manier mee te nemen in de armoedebepaling. Deze posten vormen verreweg de grootste
vaste lasten en kunnen sterk verschillen tussen huishoudens, onder meer vanwege
knellende problemen op de woningmarkt en grote verschillen in de energetische kwaliteit
van woningen. Via de CBS-Woonbase zijn (relatief) tijdige, integrale microdata voor deze
uitgavenposten beschikbaar. Andere uitgavenposten zoals onvermijdbare, zelf te betalen
zorg (die niet onder het basispakket valt), aflossing van schulden, kinderopvang en woonwerk verkeer hebben we niet op deze manier meegenomen. Hieraan liggen meerdere
redenen ten grondslag. Een belangrijke reden is dat de meetgegevens voor deze posten
ontoereikend zijn om valide te kunnen gebruiken. Bij kinderopvang en woon-werkverkeer
was op basis van de wel beschikbare (maar onvolledige) data zichtbaar dat de effecten op
de armoedecijfers verwaarloosbaar zijn. Beide kostenposten worden beschouwd als
verwervingskosten. Hoge variatie in onvermijdbare zorgkosten speelt mogelijk wel een
relevante rol. Wanneer hiervoor toereikende gegevens beschikbaar komen, onderzoeken
we of en in hoeverre rekening houden met zorgkosten een rol kan spelen in de nieuwe
methode.
Hoe nemen we de feitelijke uitgaven mee?
De normbedragen voor huur en energie zijn onderdeel van de minimumvoorbeeldbegrotingen en worden in de armoedegrenzen gebruikt, voor zover werkelijke uitgaven
aan wonen en energie niet beschikbaar zijn. Waar mogelijk tellen we bij voorkeur de
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 19
werkelijke lasten van huishoudens aan wonen en energie op jaarbasis mee. Dat komt op
hetzelfde neer als het besteedbaar inkomen verminderen met de werkelijke lasten.
De individuele, werkelijke uitgaven aan wonen zijn voor huurders gelijk aan de betaalde
netto huur. Voor woningeigenaren zijn de werkelijke uitgaven aan wonen gelijk aan de
exploitatielasten (kosten grootonderhoud, kosten erfpacht, kosten opstalverzekeringen en
onroerendezaakbelasting) en de (netto) betaalde hypotheekrente. Bij het vervangen van
de normhuren door de werkelijke woonlasten is rekening gehouden met het feit dat de
huurtoeslag, de exploitatielasten, de hypotheekrente en de fictieve, economische
huurwaarde voor woningeigenaren reeds in het inkomen meegenomen zijn.
De individuele, werkelijke uitgaven aan energie benaderen we door de gemiddelde
tarieven voor normverbruik per woningtype van het desbetreffende huishouden te
hanteren en deze te vermenigvuldigen met het waargenomen verbruik van het
huishouden.
3.3 Proces voor jaarlijkse wijzigingen
Met de keuze om voor de nieuwe armoedegrens uit te gaan van de
minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud ligt het voor de hand de armoedegrens
jaarlijks te updaten aan de hand van de jaarlijkse minimumvoorbeeldbegrotingen die in
januari verschijnen. Zo beweegt de grens mee met wat we in de Nederlandse samenleving
als minimaal noodzakelijk zien. Sociaaleconomische veranderingen zorgen er doorgaans
voor dat niet alleen de prijzen van de items in de minimumvoorbeeldbegrotingen
veranderen, maar ook de samenstelling van het pakket. Zo hebben in de afgelopen
decennia de mobiele telefoon, de toegang tot het internet en de inzichten over gezonde
voeding ervoor gezorgd dat de bedragen ook in reële termen zijn gestegen. De jaarlijkse
aanpassing op basis van de geactualiseerde minimumvoorbeeldbegrotingen sluit goed aan
bij het contextuele karakter van armoede. Daarmee zien we af van het gebruik van de
algemene CPI om de armoedegrens te updaten (al zijn veel prijsveranderingen in de
minimumvoorbeeldbegrotingen gebaseerd op de gegevens die het CBS verzamelt in het
kader van de inflatiemeting).
Een mogelijke zorg bij het jaarlijks hanteren van de dan geldende
minimumvoorbeeldbegrotingen is dat veranderingen in de samenstelling van de
begrotingen tot schokken kunnen leiden in de armoedegrens en daarmee ook in de
gerapporteerde armoede. Dat is problematisch wanneer veranderingen in de samenstelling
van de minimumvoorbeeldbegrotingen op een specifiek moment worden ingevoerd,
terwijl ze in werkelijkheid voortkomen uit langzaam veranderende maatschappelijke
normen over een minimum bestaan (het internet en de mobiele telefoon zijn bijvoorbeeld
niet van het ene op het andere jaar onmisbaar geworden). Om de impact van plotselinge
schokken te beperken, hebben we besloten om alleen in de jaren waarin er grote
veranderingen optreden, deze in de tijd terug te leggen door ze stapsgewijs in te voeren in
de armoedegrens van het huidige jaar en de armoedegrenzen van de voorgaande twee
jaren. Dit is mogelijk omdat de minimumvoorbeeldbegrotingen veel eerder beschikbaar
zijn dan de gegevens over inkomens en vermogens en daarmee de geplande berekening
van de armoedecijfers. Naast het jaarlijkse updaten, herijken we de armoedegrens eens in
de vier jaar. Zie bijlage 3 voor een beschrijving van het proces van herijking.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 20
4. Cijfers over armoede in
Nederland
4.1 Definitie, uitkomsten en doelpopulatie
Wat is armoede?
Ieder huishouden in Nederland heeft uitgaven aan huisvesting, energie, verzekeringen,
kleding en de dagelijkse boodschappen. Om mee te kunnen doen in de samenleving is er
daarnaast geld nodig voor telefonie, internet en sociale activiteiten. Voor de meeste
huishoudens zijn de maandelijkse uitgaven aan wonen, energie en zorgverzekering de
grootste vaste lasten. Als er na het betalen van deze vaste lasten te weinig overblijft voor
de andere basisbehoeften en ook het spaargeld tekortschiet, dan beschouwen we dit
huishouden (en de mensen die erin leven) als arm.
Welke uitkomsten gaan we beschrijven?
We brengen armoede in kaart met gebruikelijke indicatoren, zoals de prevalentie van
armoede, de intensiteit van armoede en de spreiding van inkomens rondom de armoedegrens. De prevalentie van armoede geeft weer hoeveel procent van de bevolking onder de
armoedegrens leeft en biedt inzicht in welk deel van de bevolking arm is. De intensiteit
van armoede laat vervolgens zien hoe ver het inkomen van de armen onder de armoedegrens ligt en informeert daarmee over de ernst van armoede. De spreiding rond de
armoedegrens geeft ten slotte weer hoeveel procent van de bevolking een inkomen net
onder of net boven de armoedegrens heeft. Dit biedt onder meer inzicht in het financieel
kwetsbare deel van de bevolking: enerzijds de groep die arm is, anderzijds de groep die
dat niet is, maar niet veel meer te besteden heeft.
Deze indicatoren presenteren we voor de totale bevolking, en detailleren we aanvullend
ook naar demografische en sociaaleconomische risicogroepen en naar regio’s. Daarnaast
besteden we speciale aandacht aan armoede onder minderjarige kinderen, armoede onder
werkenden en langdurige armoede. Langdurig arm betekent hier dat een persoon minstens
drie jaar op rij arm is. Personen staan in de statistieken over armoede centraal, waar relevant
presenteren we ook cijfers over arme huishoudens. In dit hoofdstuk beperken we ons tot
enkele hoofdindicatoren, overige uitkomsten verschijnen op de CBS-website en in de
periodieke rapportage over armoede en sociale uitsluiting.
Op wie hebben de uitkomsten betrekking?
In de nieuwe methode hebben armoedecijfers betrekking op de bevolking die op 1 januari
van het verslagjaar tot de particuliere huishoudens met een waargenomen inkomen
behoort. Conform de meeste CBS-statistieken (waaronder de inkomensstatistiek) blijven
institutionele huishoudens (mensen in instellingen zoals verpleeghuizen en gevangenissen) buiten de doelpopulatie. Om de armoedestatistiek in lijn te brengen met andere
CBS-statistieken over materiële welvaart, rekenen we vanaf nu ook huishoudens met een
onvolledig jaarinkomen en studentenhuishoudens tot de doelpopulatie van de armoedestatistieken. Onvolledige jaarinkomens ontstaan veelal doordat personen in de loop van
het jaar overlijden of emigreren. Voor het vaststellen van armoede onder deze groep
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 21
gebruiken we vanaf nu het besteedbaar inkomen van hun huishouden in het jaar voorafgaand aan het overlijden of emigreren, als dat inkomen hoger is. Voor studentenhuishoudens
kunnen we helaas geen armoedecijfers presenteren. Er is namelijk geen goed beeld van
hun inkomenssituatie, omdat ouderbijdragen onbekend zijn. We nemen studentenhuishoudens wel mee in de doelpopulatie, maar rekenen deze groep niet mee in het aantal
armen. Uit het oogpunt van transparantie zullen we daarom naast het percentage arme
mensen, ook het percentage niet-arme mensen en het percentage mensen in studentenhuishoudens presenteren, samen optellend tot 100 procent.
Wanneer publiceren we uitkomsten over armoede?
We streven ernaar om ieder najaar nieuwe voorlopige uitkomsten over armoede in het
voorgaande jaar te presenteren en eerdere voorlopige uitkomsten definitief vast te stellen.
Daarom presenteren we nu, in het najaar van 2024, nieuwe voorlopige uitkomsten over
armoede in 2023 en definitieve uitkomsten over 2022.
De laatste stap in onze nieuwe methode om armoede in Nederland te meten, is het
gebruik maken van de werkelijke uitgaven aan wonen en energie. We beschikken op dit
moment echter nog niet over woon- en energielasten over verslagjaar 2023, vanwege de
huidige doorlooptijd van twee jaar voor het beschikbaar maken van deze data in de
CBS-Woonbase. Deze data komen pas in de eerste helft van 2025 beschikbaar. Wel
beschikken we al over de voorlopige inkomens- en vermogensgegevens van 2023. Om in
dit rapport toch een voorlopig beeld van armoede in 2023 te kunnen geven, berekenen we
armoedecijfers op basis van deze voorlopige inkomens- en vermogensgegevens en de
normbedragen voor wonen en energie. We verwachten dat deze situatie tijdelijk is en
zetten acties in gang om vanaf najaar 2025 de gewenste voorlopige armoede-uitkomsten
te presenteren op basis van inkomen, vermogen én werkelijke woon- en energielasten in
het voorgaande jaar.
4.2 Prevalentie van armoede
We hebben vanaf verslagjaar 2018 in kaart gebracht welk percentage van de bevolking
arm is. Volgens de nieuwe methode is het aantal arme mensen in Nederland gedaald van
1,2 miljoen mensen in 2018 tot 540 duizend mensen in 2023. In 2018 was daarmee
7,1 procent van de bevolking arm, in 2023 was dit meer dan gehalveerd tot 3,1 procent.
Armoede daalde in 2019 en 2020 door onder meer loonstijgingen en het grootschalige
pakket aan tijdelijke coronasteunmaatregelen. De daling in 2022 en 2023 was het gevolg
van de energiemaatregelen en koopkrachtverhogende maatregelen in 2023, zoals de
verhoging van het minimumloon. In 2023 was volgens de nieuwe methode 3,1 procent van
de bevolking arm en 1 procent langdurig arm (dus ook al in 2021 en 2022). Van de overige
bevolking was 95,7 procent niet arm en woonde 1,2 procent in een studentenhuishouden.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 22
In 2023 groeiden ruim 115 duizend minderjarige kinderen op in armoede, 3,6 procent van
alle minderjarige kinderen. In 2018 betrof dit nog 284 duizend minderjarigen, oftewel 8,6
procent.
Tussen 2018 en 2023 is de samenstelling van de arme bevolking veranderd. In 2018
bestond de grootste groep uit mensen in huishoudens die voornamelijk een
bijstandsuitkering ontvingen, bijna 40 procent. In 2023 was voor meer dan 40 procent van
de armen een inkomen uit werk de belangrijkste inkomensbron van hun huishouden.
x 1 000 personen
*voorlopige cijfers
4.2.1 Omvang armoede in Nederland*
Totale bevolking Minderjarige kinderen Langdurige armoede
2018 2019 2020 2021 2022 2023
0
250
500
750
1 000
1 250
1 500
%
*voorlopige cijfers
4.2.2 Armoede in Nederland*
Totale bevolking Minderjarige kinderen Langdurige armoede
2018 2019 2020 2021 2022 2023
0
2
4
6
8
10
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 23
4.3 Intensiteit van armoede
Voor het arme deel van de bevolking brengen we ook in beeld hoe ver hun inkomen onder
de armoedegrens ligt. We brengen dit in kaart met de mediaan van het procentuele
inkomenstekort ten opzichte van de armoedegrens. Dat betekent dat de helft van de armen
een kleiner inkomenstekort heeft dan de mediaan en dat de andere helft van de armen
een minstens zo groot inkomenstekort heeft.
In de periode 2018 – 2020 was de intensiteit van armoede 10 procent. In 2021 daalde deze
naar 9 procent, maar in 2022 en 2023 steeg de intensiteit van armoede, eerst naar 12
procent en uiteindelijk naar 16 procent. Dit ging samen met een daling van het aantal en
percentage armen. Hoewel het aantal armen dus verder daalde in 2023, nam de intensiteit
van hun armoede wel toe. Een belangrijke oorzaak hiervan is de veranderde samenstelling
%
*voorlopige cijfers
4.2.3 Samenstelling arme bevolking naar inkomensbron
huishouden*
Inkomen uit werk Bijstand Pensioen Overige uitkeringen
2018
2023
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
% inkomenstekort (doorsnee)
*voorlopige cijfers
4.3.1 Intensiteit van armoede*
Totale bevolking Inkomen uit werk Bijstand
2018 2019 2020 2021 2022 2023
0
5
10
15
20
25
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 24
van de groep armen. In vergelijking met 2018 zijn in 2023 relatief minder
bijstandsontvangers arm en relatief meer werkenden arm. De armoede-intensiteit voor
werkenden was in 2023 gestegen tot 23 procent, terwijl arme bijstandsontvangers in
doorsnee 6 procent inkomen te kort kwamen.
4.4 Spreiding rond de armoedegrens
Terwijl ruim 1,2 miljoen mensen in 2018 arm waren, met te weinig inkomen en weinig
spaargeld en overig bezit, leefden nog eens 1,5 miljoen mensen in huishoudens met een
inkomen tot maximaal 25 procent boven de armoedegrens. Daarbij beschikte ook deze
groep over weinig tot geen vermogen. In recente jaren zijn deze aantallen gedaald. In
2023 waren 540 duizend mensen arm en beschikten nog eens bijna 1,2 miljoen mensen
over een inkomen tot 25 procent boven de armoedegrens.
Met name het aantal armen met een inkomenstekort tot maximaal 15 procent is sinds 2018
sterk afgenomen. Dit komt mede door een verschuiving van personen in huishoudens die
voornamelijk van bijstand afhankelijk zijn. Waar zij in het verleden vaker een klein inkomenstekort hadden, hebben zij in recentere jaren juist vaker een inkomen net boven de armoedegrens.
x 1 000 personen
*voorlopige cijfers
4.4.1 Spreiding rond de armoedegrens*
Arm: tot 15% inkomenstekort Arm: 15% inkomenstekort en meer
tot 3% boven armoedegrens 3 tot 6% boven armoedegrens
6 tot 9% boven armoedegrens 9 tot 12% boven armoedegrens
12 tot 15% boven armoedegrens 15 tot 25% boven armoedegrens
2018
2019
2020
2021
2022
2023
1 500 1 250 1 000 750 500 250 0 250 500 750 1 000 1 250 1 500 1 750
x 1 000 personen
*voorlopige cijfers
4.4.2 Spreiding rond de armoedegrens, bijstandsontvangers*
Arm: tot 15% inkomenstekort Arm: 15% inkomenstekort en meer
tot 3% boven armoedegrens 3 tot 6% boven armoedegrens
6 tot 9% boven armoedegrens 9 tot 12% boven armoedegrens
12 tot 15% boven armoedegrens 15 tot 25% boven armoedegrens
25% boven armoedegrens en meer
2018
2019
2020
2021
2022
2023
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 25
4.5 Verschillen met uitkomsten van eerdere armoedemetingen
De uitkomsten over armoede in Nederland volgens de nieuwe meetmethode liggen in lijn
met uitkomsten van eerdere armoedemetingen van het CBS en het SCP. Ook deze uitkomsten
laten in recente jaren een daling van armoede zien. Wel zijn er verschillen in de hoogte
van de uitkomsten. Dit is onder meer het gevolg van verschillende prijsontwikkelingen van
de armoedegrenzen en de verschillen in de meetmethoden.
Voorheen was de ontwikkeling van de consumentenprijzenindex (CPI) het uitgangspunt
voor de armoedemeting van het CBS. Voor de methode van het SCP werd de jaarlijkse
indexatie deels ook gebaseerd op de CPI, maar ook deels op de (vijfjaarsgemiddelde) reële
groei van basisbestedingen aan energie, water, voeding, kleding, huisvesting, woninginrichting en huishouding. De CPI geeft de prijsontwikkeling weer van een pakket goederen
en diensten zoals dit gemiddeld wordt aangeschaft door de gehele bevolking in Nederland.
De nieuwe armoedegrens is specifiek gericht op minima (niet de hele bevolking) en geeft
de prijsontwikkeling weer van hun basisbehoeften (niet het gemiddelde pakket goederen
en diensten).
Ook de armoedemethoden verschillen. Startend vanuit de uitkomsten van de eerdere,
verschillende armoedemetingen door CBS en SCP, leiden de volgende stappen tot de
nieuwe uitkomsten:
1. Aanpassing inkomensbegrip en armoedegrenzen: het inkomensbegrip is verruimd. We
gaan nu uit van het standaard besteedbaar inkomen conform CBS-statistieken. Dat
begrip is ruimer dan de inkomensbegrippen die in de eerdere methoden werden
gebruikt. De armoedegrenzen veranderen omdat ze vanaf nu gebaseerd zijn op
minimaal noodzakelijke uitgaven voor basisbehoeften. Bovendien veranderen ze omdat
we de schaalvoordelen van een gezamenlijke huishouding anders inschatten bij de
nieuwe methode (zie hoofdstuk 3). De aanpassingen van het inkomensbegrip, de
schaalvoordelen en de armoedegrenzen zijn onderling afhankelijk en kunnen niet los
van elkaar worden gezien.
2. Aanpassing doelpopulatie: in vergelijking met de oude methoden rekenen we meer
huishoudens tot de doelpopulatie (studentenhuishoudens en huishoudens met een
onvolledig jaarinkomen) en classificeren we mogelijk meer huishoudens als arm
(mogelijk uit de groep huishoudens met een onvolledig jaarinkomen).
Na deze stappen zijn de verschillen tussen de eerdere methoden van het CBS en het SCP
weggewerkt. Hierna volgen nieuwe elementen die niet eerder zijn toegepast.
3. Gebruik vermogensbuffer: we vergelijken het vrij opneembaar vermogen met de
armoedegrens. Huishoudens met voldoende spaargeld en overig bezit worden niet als
arm geclassificeerd, ook niet bij te weinig besteedbaar inkomen.
4. Gebruik werkelijke woon- en energielasten: we houden rekening met werkelijke
woon- en energielasten. Daarbij wordt nagegaan of een huishouden na het betalen van
de woon- en energielasten genoeg geld overhoudt voor de andere basisbehoeften.
Voor het armoedepercentage van 2022 hebben we deze stappen in beeld gebracht. Door
het aanpassen van het inkomensbegrip en de armoedegrens in stap 1 stijgt de uitkomst van
de eerdere CBS-methode van 3,6 procent naar 3,7 procent. De uitkomst van de eerdere
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 26
SCP-methode daalt van 4,8 procent naar 3,8 procent. Verruiming van de doelpopulatie in
stap 2 neemt alle eerdere verschillen tussen de CBS- en SCP-methoden weg en brengt
beide uitkomsten naar 4,4 procent. De nieuwe methode levert als tussenresultaat een
uitkomst op die in 2022 het midden houdt tussen de eerdere CBS- en SCP-uitkomsten.
Gebruik van de vermogensbuffer in stap 3 zorgt voor een daling van 4,4 procent naar
3,3 procent. Dat betekent dat een deel van de mensen met te weinig inkomen wel meer
dan voldoende vermogen bezit. Rekening houden met de werkelijk betaalde woon- en
energielasten in dit verslagjaar brengt de nieuwe uitkomst voor het armoedepercentage op
3,4 procent. De werkelijke woon- en energielasten liggen bij de armen iets vaker boven de
normbedragen dan eronder.
Voor de afgelopen drie jaren hebben we op bovenstaande manier de eerdere uitkomsten
naar de nieuwe uitkomsten vertaald. In onderstaande figuur laten we zien dat de nieuwe
uitkomst steeds onder de eerdere uitkomsten ligt. Dit komt door het gebruik van de
vermogensbuffer en de werkelijke lasten.
%
*voorlopige cijfers
4.5.1 Verschillen in methoden verklaard, 2022*
Lage-inkomensgrens CBS Niet-veel-maar-toereikendgrens SCP
Oude uitkomst
1) Na aanpassing inkomensbegrip
en armoedegrens
2) Na aanpassing doelpopulatie:
Geen verschillen meer tussen metho…
3) Na toepassing vermogensbuffer
4) Na toepassing werkelijke lasten:
Nieuwe uitkomst
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5
%
1) 2023: voorlopige cijfers
2) 2023: raming volgens het CPB
3) voorlopige cijfers
4.5.2 Armoede in Nederland, verschillen in uitkomsten
Lage-inkomensgrens CBS1) Niet-veel-maar-toereikendgrens SCP2)
Na wegwerken verschillen3) Nieuwe uitkomst3)
2021 2022 2023
0
2
4
6
8
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 27
5. Slot en verantwoording
5.1 Doorkijk naar de toekomst
Eens in de vier jaar zal het Nibud, samen met het CBS en het SCP, het uitgavenpakket
herijken (paragraaf 3.3). Het CBS zal dan ook de andere onderdelen van de meetmethode
tegen het licht houden en waar mogelijk verbeteringen doorvoeren. Op dit moment
kunnen we bij het bepalen van armoede vanwege beperkte databeschikbaarheid
bijvoorbeeld nog geen rekening houden met gemeentelijke armoederegelingen,
individuele (niet-vergoede) ziektekosten, de kosten voor woon-werkverkeer en de
aanwezigheid van problematische schulden. Mogelijk is dit in de toekomst anders, wat
overigens niet alleen afhangt van het beschikbaar komen van gegevens, maar ook van
toekomstige ontwikkelingen in fiscale regelingen.
Het CBS zal daarnaast ook de vermogenscomponenten periodiek tegen het licht houden. In
de huidige armoedegrens zijn bijvoorbeeld langlopende termijndeposito’s onderdeel van
het vrij besteedbaar vermogen, omdat deze met CBS-gegevens vooralsnog niet zijn te
onderscheiden van direct opeisbare spaartegoeden. Het is de vraag of termijndeposito’s
ook in de toekomst onderdeel moeten blijven van het vrij besteedbaar vermogen. In de
nieuwe armoedegrens is daarentegen overwaarde van de eigen woning niet aangemerkt
als vrij besteedbaar vermogen. Voor het verzilveren van overwaarde zijn verdere beleidsen marktontwikkelingen te verwachten (Brounen et al. 2023), waardoor overwaarde in de
toekomst misschien wel als vrij besteedbaar inkomen geclassificeerd kan worden. Een
andere toekomstige overweging is om het hebben van een problematische schuld mee te
nemen bij de armoedebepaling zodra een uniforme definitie van problematische schulden
toepasbaar is op een groter aantal jaren.
Hoewel de in dit rapport gepresenteerde methode in een aantal opzichten beter rekening
houdt met de individuele omstandigheden van burgers dan bestaande methoden, zal het
CBS in de toekomst ook op dit vlak waar mogelijk elke vier jaar verbeteringen doorvoeren.
Zo kunnen we op dit moment de armoedestatus van mensen in instellingen, dak- en
thuislozen, en in studentenhuishoudens nog niet bepalen vanwege ontbrekende gegevens.
Daarnaast kunnen we vanwege beperkte databeschikbaarheid nog niet volledig rekening
houden met de specifieke omstandigheden van chronisch zieken met hoge zorgkosten,
mensen met thuiswonende kinderen met een beperking, mensen met hoge schulden en/of
een schuldsaneringstraject, kwetsbare jongeren (waaronder cliënten in de Jeugdzorg) en
mensen die door hoge (onvermijdelijke) vervoerskosten onder de armoedegrens uitkomen.
5.2 Kwaliteitsbewaking project
De besluitvorming en eindverantwoordelijkheid voor dit project lag bij een stuurgroep
bestaande uit Arjan Vliegenthart (directeur Nibud), Marjolijn Olde Monnikhof (adjunctdirecteur SCP, tot oktober 2023), Debbie Verbeek-Oudijk (programmaleider SCP, vanaf
oktober 2023), Jos Schiepers (voormalig directeur CBS, tot juni 2024) en Nicolle Aelmans
(huidig directeur CBS, vanaf juni 2024). De stuurgroep kwam periodiek bijeen en werd door
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 28
Kai Gidding (co-projectleider; CBS) en Benedikt Goderis (co-projectleider; SCP) op de hoogte
gehouden van de voortgang van het onderzoek. De uitvoering was in handen van een
projectteam van CBS-, Nibud- en SCP-medewerkers (tevens de auteurs van dit rapport).
Het onderzoek heeft veel baat gehad bij de intensieve gedachtewisseling met de leden
van de wetenschappelijke begeleidingscommissie, prof. dr. Koen Caminada (Universiteit
Leiden), dr. Anna Custers (Hogeschool van Amsterdam), dr. Marieke Frederickx
(Expertisecentrum Budget en Financieel Welzijn, Thomas More), prof. dr. Pierre Koning
(Vrije Universiteit Amsterdam) en prof. dr. Daniël van Vuuren (SEO Economisch Onderzoek
en Tilburg University).
5.3 Gesproken belanghebbenden
Tijdens het onderzoek kregen we nuttige input van drie groepen van maatschappelijke
belanghebbenden die intensief betrokken zijn geweest. De eerste groep bestond uit
Nathalie Boerebach (Stichting Urgente Noden Nederland), Wendy van der Burg en Rutger
Schoenmakers (gemeente Den Haag), Hanny Heuvelink (Stichting Quiet Tilburg) en Anna
van der Schors (Divosa). De tweede groep bestond uit medewerkers van het ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Bregje Bekers, Yvonne den Hertog-Buit en Aafje Krug
van de Directie Participatie en Decentrale Voorzieningen, programma Armoede en
Schulden, en Hans Beens, Yannick Jorna en Joyce van der Staaij van de Directie Arbeidsmarkt
en Sociaal-Economische Aangelegenheden). De derde groep bestond uit medewerkers van
het Centraal Planbureau (Elian Griffioen, Marjan Verberk, Ika Deinum en Francis Weyzig).
Het CPB en ramingen van armoede
Voor het ontwikkeltraject van de nieuwe armoedegrens was nauw overleg met het CPB
noodzakelijk om ervoor te zorgen dat hun armoederamingen voor de bevolking,
werkenden en minderjarige kinderen zo goed mogelijk aansluiten op de gerealiseerde
cijfers die het CBS jaarlijks rapporteert. Ook voor het SZW-armoedebeleid zijn de CPBramingen een belangrijk sturingsinstrument. De methodologische keuzes gemaakt in de
ontwikkeling van de nieuwe armoedegrens vormen voor het CPB cruciale input om hun
ramingsmethodiek aan te passen en up-to-date te houden. Ook voor de toekomst is er
voorzien in regelmatig contact met het CPB om te borgen dat de afstemming tussen
realisatiecijfers en ramingen optimaal blijft. Insteek van alle partijen is dat het CPB op basis
van de geïndividualiseerde armoedegrens 2023 in het tweede kwartaal van 2025 de
armoederamingen voor 2024, 2025 en 2026 rapporteert.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 29
Literatuurlijst
Brounen, D., C. Van Ewijk, A. Gielen, M. Knoef, en M. Mastrogiacomo (2023). Laat
pensioenfondsen overwaarde huis te gelde maken via participatiehypotheek, Economisch
Statistische Berichten 108(4820), 182-185. https://esb.nu/laat-pensioenfondsenoverwaarde-huis-te-gelde-maken-via-participatiehypotheek/
Bruinooge, G. en P.L.J. van de Donk (1993). Inkomen per definitie. Supplement bij SociaalEconomische Maandstatistiek, nr. 5. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek.
Citro, C.F. en R.T. Michael (red.) (1995). Measuring poverty: a new approach. Washington,
DC: National Academy Press.
CBS (2019). Hoe is de financiële welvaart verdeeld? Centraal Bureau van de Statistiek.
https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/statistische-trends/2019/hoe-is-de-financiele-welvaartverdeeld-/4-welvaartsarmoede
CBS (2023). Armoede en sociale uitsluiting 2023. Den Haag/Heerlen/Bonaire
CBS (2024a). Materiële welvaart in Nederland 2024. Den Haag/Heerlen/Bonaire
CBS (2024b). Wat is genoeg om van te leven? Centraal Bureau van de Statistiek. https://
www.cbs.nl/nl-nl/longread/rapportages/2024/wat-is-genoeg-om-van-te-leven-.
CBS (2024c). Monitor Brede Welvaart & Sustainable Development Goals 2024. Den Haag/
Heerlen/Bonaire
CBS, Nibud en SCP (2023). Op weg naar een nieuwe armoedegrens. Den Haag/Utrecht
CBS, Nibud en SCP (2024). Het betrekken van vermogen in de armoedebepaling. Toelichting
en onderbouwing. Den Haag/Utrecht
Commissie Sociaal Minimum (2023). Een zeker bestaan: Naar een toekomstbestendig stelsel
van het sociaal minimum. Rapport I.
CPB/SCP/CBS (2018). Verkenning naar eenduidige indicatoren kinderarmoede, CPB/SCP/CBS
Notitie | 31 oktober 2018, https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/Notitie31okt2018-Verkenning-naar-eenduidige-indicatoren-kinderarmoede.pdf.
Hoff, S., C. van Gaalen, A. Soede, A. Luten, C. Vrooman en S. Lamers (2009). Genoeg om van
te leven: focusgroepen in discussie over de minimale kosten van levensonderhoud. Den
Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Nibud (2023). Budgethandboek 2023. Utrecht.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 30
SCP (2018). De SCP-methode voor het meten van armoede. Sociaal en Cultureel Planbureau.
Den Haag
SCP (2023). Eigentijdse ongelijkheid: De postindustriële klassenstructuur op basis van vier
typen kapitaal (Verschil in Nederland 2023). Den Haag.
Sen, A. (1981). Poverty and Famines – an essay on entitlement and deprivation. Oxford:
Clarendon Press/Oxford University Press.
Sen, A. (1999). Development as freedom. Oxford: Oxford University Press.
United Nations Development Programme (UNDP) (2010-2024). Human Development Report
2010-2024. Human Development Report Office, UNDP.
Vrooman, J.C., B. Goderis, S. Hoff en B. van Hulst (2020) Measuring poverty in the
Netherlands: The generalised reference budget approach. In: C. Deeming (red.), Minimum
income standards and reference budgets: international and comparative policy perspectives.
Bristol: Policy Press, p. 169–183
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 31
Bijlage 1:
Wat is genoeg om van te leven?
Het Nibud gebruikt diverse bronnen voor de referentiecijfers. Hieronder volgt een korte
verantwoording van keuzes en bronnen van de pakketten die leiden tot de
begrotingsposten. De inhoud van de uitgavenpakketten wordt in overleg met andere
organisaties regelmatig aangepast. De prijzen van de pakketten worden elk jaar herijkt en
aangepast.
Huur
Deze normbedragen worden vastgesteld aan de hand van mediane huren per combinatie
van woningtype en oppervlakte van corporatiewoningen (zie paragraaf 3.1). Voor de
voorlopige armoede-uitkomsten voor verslagjaar 2023 wordt uitgegaan van deze
normbedragen. Voor toekomstige armoede-uitkomsten is het de bedoeling om uit te gaan
van werkelijke woonlasten.
Energie
Deze normbedragen worden vastgesteld aan de hand van het woningtype. Voor de
voorlopige armoede-uitkomsten voor verslagjaar 2023 wordt uitgegaan van deze
normbedragen. Voor toekomstige armoede-uitkomsten is het de bedoeling om uit te gaan
van werkelijke energielasten.
Lokale lasten
Dit zijn de gemeentelijke heffingen en waterschapsbelastingen.
Telefoon, televisie en internet
Deze bedragen zijn gebaseerd op een basisabonnement voor het gebruik van een mobiele
telefoon, een basisabonnement voor internet thuis en een basisabonnement voor televisie.
We gaan ervan uit dat iedereen in het huishouden van 12 jaar of ouder een eigen mobiele
telefoon heeft.
Zorgverzekeringen
Dit betreft de nominale premie van de basisverzekering en aanvullende verzekering
inclusief een tandartsverzekering. De uiteindelijke armoedegrens is exclusief premie
basisverzekering, omdat dit al standaard verrekend is in het besteedbaar inkomen van het
CBS.
Overige verzekeringen
Dit betreft een aansprakelijkheidsverzekering, een inboedelverzekering en voor
volwassenen in huishoudens onder de pensioengerechtigde leeftijd een
uitvaartverzekering.
Onderwijs
Deze bedragen zijn gebaseerd op onderzoek van SEO, zoals gepubliceerd in de
Schoolkostenmonitor. Het betreft onder andere de vrijwillige ouderbijdrage, leermiddelen
en gereedschappen, ICT-benodigdheden en kosten voor extra schoolactiviteiten.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 32
Vervoerskosten
Voor ieder lid van het huishouden zijn dit de kosten van een fiets en de kosten voor
stads- en streekvervoer met de bus. Hierbij is uitgegaan van landelijk gemiddelde
afstanden en een beperkte hoeveelheid vervoer per maand.
Kleding en schoenen
Deze bedragen zijn gebaseerd op het Nibud-basispakket voor kleding. Het gaat hierbij net
als bij alle andere uitgavenposten om een goedkoop pakket met nieuwe artikelen. De
bedragen zijn gebaseerd op de prijzen van het CBS.
Inboedel en onderhoud
Bedragen zijn gebaseerd op het Nibud-basispakket voor inventaris en onderhoud. Dit
betreft o.a. de stoffering, keukeninventaris en huishoudelijke apparatuur.
Zelfzorgmiddelen
In het basispakket zitten kosten die elk huishouden heeft. De kosten betreffen de
huisapotheek met pleisters, pijnstillers e.d. plus het bedrag dat een huishouden maximaal
kwijt kan zijn aan het eigen risico van de zorgverzekering. De uiteindelijke armoedegrens is
exclusief het verplicht eigen risico, omdat dit al standaard verrekend is in het besteedbaar
inkomen van het CBS.
Voeding
De bedragen zijn gebaseerd op de aanbevolen hoeveelheden voor een gezonde voeding
van het Voedingscentrum en de prijzen van het CBS.
Was- en schoonmaakmiddelen
Dit is een bedrag per huishouden en een bedrag per persoon op basis van Nibudonderzoek.
Persoonlijke verzorging
Uitgegaan is van een bedrag per persoon op basis van Nibud-onderzoek.
Diversen
Dit is een bedrag per huishouden en een bedrag per persoon voor diverse uitgaven.
Pakket voor sociale participatie
Als voorbeeld heeft het Nibud in samenwerking met het SCP een pakket aan uitgaven voor
sociale participatie opgesteld. De uitgavenposten waar rekening mee is gehouden staan
hieronder weergegeven. Het gaat hierbij om een voorbeeld van een invulling van
activiteiten. Bij vakanties/uitgaan kan ook gedacht worden aan andere activiteiten zoals
het bezoeken van een museum of zwembad.
— Contributies en abonnementen
— per kind 4 tot 8 jaar
— per kind 8 tot 16 jaar
— per persoon vanaf 16 jaar
— per huishouden
— Bezoek ontvangen
— per persoon
— per huishouden
— Op bezoek gaan
— per persoon
— Vakantie/uitgaan
— per persoon
— per huishouden
— Vervoer
— per kind 4 tot 12 jaar
— per persoon vanaf 12
Bron: Hoff et al., 2009
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 33
CBS-onderzoek naar noodzakelijkheid uitgavenposten
Naast de reguliere bronnen die het Nibud jaarlijks raadpleegt om de
minimumvoorbeeldbegrotingen op te stellen, zijn in 2023 ook burgers geraadpleegd:
kleinschalig in focusgroepen samengesteld uit minima, en grootschaliger in een
steekproefonderzoek van het CBS onder de bevolking. De uitkomsten van de focusgroepen
hebben geleid tot kleine aanpassingen in de minimumvoorbeeldbegrotingen van 2023
(CBS, Nibud en SCP, 2023). In deze bijlage staan uitkomsten van het in september 2023 door
het CBS gehouden steekproefonderzoek en wordt aangegeven tot welke aanpassingen in
de minimumvoorbeeldbegrotingen die hebben geleid.
Doel van het steekproefonderzoek was om voor een aantal zaken, al dan niet opgenomen
in de minimumvoorbeeldbegrotingen, na te gaan of deze wel of niet noodzakelijk zijn voor
mensen die op het bestaansminimum leven. Van elke hoofdgroep (zie paragraaf 3.1) zijn in
de vragenlijst items of zaken voorgelegd die begin 2023 wel of juist niet tot de
minimumvoorbeeldbegrotingen behoren. Respondenten konden voor die items op een
schaal van 1 (absoluut niet noodzakelijk) tot 5 (absoluut noodzakelijk) aangeven hoe
noodzakelijk zij die achten voor sociale minima. Aanvullend werd gevraagd of (het
huishouden van) de respondent een item bezit of het zich kan veroorloven. Van items die
respondenten zich niet kunnen veroorloven, werd vastgesteld of dit om financiële of om
andere redenen was. Met een beslisboom is op basis van de scores (percentages) op deze
drie vragen (noodzakelijk zijn, kunnen veroorloven, of niet om financiële redenen) is
afgewogen welke items nodig worden gevonden voor minima (zie tabel). De vragenlijst en
een uitgebreide beschrijving van de onderzoeksopzet en analyse zijn te vinden in een
achtergronddocument (CBS, 2024b).
Voor items die noodzakelijk gevonden worden en niet in de minimumvoorbeeldbegrotingen zaten, zijn onderstaande keuzes gemaakt. Items over de woning blijven daarbij
onbesproken, aangezien de normbedragen voor huren aangepast zijn (zie paragraaf 3.1).
Bij de items die niet noodzakelijk gevonden worden, maar wel in de minimumvoorbeeldbegrotingen zaten, is alleen bij kappersbezoek een wijziging doorgevoerd. De frequentie
van kappersbezoek is gehalveerd. Ook in de focusgroepen werd aangegeven dat de
frequentie in de minimumvoorbeeldbegrotingen te hoog was.
— In plaats van één laptop of tablet per huishouden zal gerekend worden met een laptop
of tablet per volwassene in het huishouden.
— Omdat het niet voor iedereen noodzakelijk wordt geacht (verschil in/buiten stad), blijft
de auto vooralsnog buiten de minimumvoorbeeldbegrotingen.
— Het in de minimumvoorbeeldbegrotingen gereserveerde bedrag voor sociale
participatie wordt voldoende geacht, zeker omdat niet door iedereen aan elke vorm
van participatie geld uitgegeven wordt.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 34
Ja
Noodzakelijk?
Items nodig geacht/items in MVB? (2023)
Ja
In MVB van 2023?
Nee
Nee
– Goed geïsoleerde woning
– Goed onderhouden woning
– Elk kind een eigen slaapkamer
– Koelkast
– Wasmachine
– Vriesvak of aparte vriezer
– Magnetron of oven
– Internettoegang
– Elk gezinslid vanaf 18 jaar een eigen smartphone
– Televisie
– Televisieabonnement met commerciële zenders
– Inboedelverzekering
– Vrijwillige aansprakelijkheidsverzekering
– Tandartsverzekering
– Uitvaartverzekering
– Aanvullende zorgverzekering
– Elk gezinslid vanaf 12 jaar een eigen fiets
– Elk gezinslid van 4 tot 12 jaar een eigen fiets
– Iedere dag een volwaardig ontbijt
– Iedere dag 250 gram groente en twee stuks fruit
– Iedere dag een warme maaltijd met vlees, vis of
vleesvervanger
– Boeken of gezelschapsspellen
– Schoolreisjes waarvoor een ouderbijdrage nodig is
– Jaarlijks een week op vakantie gaan
– Feestkleding voor speciale gelegenheden
– Elk gezinslid van 12 tot 18 jaar een eigen smartphone
– Elk gezinslid van 12 tot 18 jaar een eigen computer,
laptop of tablet
– Iedere week iets lekkers zoals snoep of chips
– Elke twee maanden naar de kapper
– Elk gezinslid een lidmaatschap van een vereniging
– Maandelijks een uitje zoals naar de bioscoop of
uiteten gaan
– Voldoende daglicht in woning
– Woning in veilige buurt
– Balkon of tuin
– Elk gezinslid vanaf 18 jaar een eigen computer, laptop
of tablet
– Auto als het gezin buiten een stad woont1)
– Elk kind een cadeautje op de verjaardag
– Viering van speciale dagen
– Elk kind een verjaardagsfeestje met vrienden en
vriendinnen
– Berging of garage
– Zonnepanelen of warmtepomp
– Wasdroger
– Vaatwasser
– Airconditioning
– Vaste telefoon2)
– Streamingdienst
– Spelcomputer
– Rechtsbijstandverzekering
– Hulp bij het stoppen met roken of drinken3)
– Alternatieve geneeswijzen3)
– Elektrische fiets
– Brommer of scooter
– Auto als het gezin in een stad woont1)
– Regelmatig biologische producten
– Speelgoed voor kinderen
– Huisdieren
– Spontane koopjes, zoals nieuwe kleding of schoenen
– Genotsmiddelen zoals sigaretten of alcohol
1) Bij autobezit in MVB geen onderscheid naar wonen in of buiten stad. 2) Voor ouderen is in de MVB wel nog een bedrag voor een vaste telefoon opgenomen. 3) Beslist o.b.v. noodzaak volgens bevolking (tertielgroepen) en vervolgens o.b.v. noodzaak volgens laagste groep (meerder- of minderheid).
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 35
Bijlage 2
Totale uitgaven per type
huishouden, per 1 januari 2023
Voor peildatum 1 januari 2023 heeft het Nibud per type huishouden bepaald hoe hoog de
minimale uitgaven zijn exclusief huur, energie, premie voor de basisverzekering en
verplicht eigen risico. Dit is bedrag 1). Bedrag 2) zijn de totale uitgaven inclusief de
afzonderlijke bedragen voor huur (a), energie (b), premie basisverzekering (c) en verplicht
eigen risico (d). De armoedegrens 3) per 1 januari 2023 is gelijk aan de totale uitgaven
exclusief premie basisverzekering (c) en verplicht eigen risico (d), omdat deze al standaard
verrekend zijn in het besteedbaar inkomen van het CBS. Vanwege prijsontwikkelingen
gedurende 2023 is de armoedegrens per 1 januari 2023 niet gelijk aan de gemiddelde
maandelijkse armoedegrens in 2023. Dit is bedrag 4) en dit bedrag is bestemd voor
publicatiedoeleinden.
Voor een alleenstaande volwassene bedraagt de gemiddelde armoedegrens in 2023 dus
1.512 euro, bij een huur van 592 euro per maand en bij energielasten van 146 euro per
maand. Voor een paar van twee volwassenen is dat 2.045 euro, bij een huur van 623 euro
per maand en bij energielasten van 176 euro per maand. Als we rekening houden met de
werkelijke woon- en energielasten per huishouden, dan kan de armoedegrens per
huishouden veranderen. Wanneer de werkelijke woon- en energielasten bijvoorbeeld
hoger zijn, dan is de armoedegrens ook hoger. Door gebruik te maken van werkelijke
woon- en energielasten ontstaan veel meer individuele armoedegrenzen.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 36

# volwassenen
# kinderen
13 t/m 17
# kinderen
0 t/m 12
1. Uitgaven excl. huur,
energie, basisverzekering en eigen risico
a. Referentiehuur
b. Referentie-energie
c. Basisverzekering
ziektekosten
d. Eigen risico
2. Totale uitgaven
3. Armoedegrens (excl.
basisverzekering en
eigen risico)
4. Gemiddelde maandelijkse armoedegrens in
2023 (voor publicatie)
Opbouw armoedegrens per type huishouden
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 37
Bijlage 3:
Periodieke herijking
armoedegrens
Eens in de vier jaar gaan we de armoedegrens herijken. Eenzelfde termijn wordt
bijvoorbeeld ook gehanteerd voor de periodieke evaluatie van het wettelijk minimumloon
en in het advies van de Commissie sociaal minimum voor het herijken van het sociaal
minimum. Het CBS beheert de nieuwe armoedemethode en de armoedegrens. Zij zullen
deze jaarlijks publiceren. Het Nibud zal input leveren in de vorm van de minimumvoorbeeldbegrotingen. Het Nibud is eigenaar van deze methode en past deze ook toe in
andere projecten, bijvoorbeeld in beleidsadviezen aan gemeenten.
Jaarlijkse updates
De jaarlijkse update van de minimumvoorbeeldbegrotingen is verankerd in het reguliere
werkproces van het Nibud. Bij grote prijsschokken binnen een jaar kan het Nibud besluiten
om de minimumvoorbeeldbegrotingen frequenter te actualiseren. Het CBS rekent met
inkomens en uitgaven per jaar en kan aan de hand van de maandelijkse prijsindexen de
jaarbedragen vaststellen. Gezamenlijk besluiten we hoe eventuele aanpassingen
gedurende het jaar doorwerken in de armoedemeting.
De jaarlijkse update bevat in ieder geval:
— Veranderingen in regelgeving die zorgen voor aangepaste kostenniveaus (bijv.
prijsmaatregelen).
— Veranderingen in prijzen van de onderdelen van het pakket. Hierbij sluiten we zo veel
mogelijk aan bij de prijsmetingen die het CBS doet voor de inflatiemeting. Op zo laag
mogelijk niveau koppelen we de prijsontwikkeling aan de inhoud van de pakketten,
afhankelijk van beschikbaarheid. Voor een aantal prijswaarnemingen doet het Nibud
zelf onderzoek.
De jaarlijkse update kan verder het volgende bevatten:
— Nieuwe inzichten van experts over de invulling van delen van het pakket. Bijvoorbeeld
gewijzigde richtlijnen voor gezonde voeding van het Voedingscentrum. Deze
veranderen periodiek, maar hoeven niet de vierjaars-cyclus te volgen die we voor de
grote herijking gebruiken (zie onder). Het Nibud wil steeds zo snel mogelijk overgaan
op nieuwe inzichten om in de pas te blijven lopen met de expertopvattingen en niet
met “oude” richtlijnen te blijven werken, terwijl andere partijen de nieuwe opvattingen
gebruiken.
— Het niet meer beschikbaar zijn van bepaalde artikelen of het beschikbaar komen van
goedkopere alternatieven die algemeen gebruikt worden voor hetzelfde doel. Ook
hiervoor zal de CBS-inflatiemeting een belangrijke bron zijn.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 38
Als de update zorgt voor grote schokken, zullen deze in de tijd worden teruggelegd door ze
stapsgewijs in te voeren in de armoedegrens van het huidige jaar en de armoedegrenzen
van de voorgaande twee jaren.
Proces jaarlijkse updates
Het Nibud gebruikt nu diverse methoden en databronnen om de jaarlijkse update van de
minimumvoorbeeldbegrotingen uit te voeren. De procesbeschrijvingen wil het Nibud laten
toetsen door een nader te bepalen partij.
Het Nibud zal de veranderingen binnen de jaarlijkse update, inclusief motivatie en effecten,
schriftelijk gaan toelichten, zodat alle gebruikers van de minimumvoorbeeldbegrotingen
de jaarlijkse verandering kunnen duiden. In het kader van de armoedemeting zal het Nibud
samen met CBS en SCP jaarlijks een aparte sessie organiseren om de keuzes en
veranderingen te bespreken.
Planning jaarlijkse updates
Het Nibud rekent de effecten van regelgeving door aan het eind van het kalenderjaar,
aangezien de meeste per 1 januari ingaan. Een deel van de prijsinformatie verzamelt het
Nibud rond de zomer. Dat was tot nu toe het handigste tijdstip in de planning van het
Nibud. We overwegen om deze ook naar het najaar te verschuiven, zodat er actuelere data
gebruikt worden. Overigens zijn wegens de hoge inflatie in de afgelopen jaren de meeste
prijzen ook aan het einde van het jaar opnieuw geactualiseerd.
Vierjaarlijkse updates
Daarnaast wil het Nibud eens in de vier jaar het hele pakket herijken. Dit willen we
synchroon laten lopen aan de voorgenomen periodieke herijking van het sociaal minimum.
Dit is een groter project dat het Nibud samen met SCP en CBS wil oppakken.
Bij een herijking bekijken we alle onderdelen van alle pakketten nogmaals. Hierbij kijken
we expliciet naar eventueel veranderde maatschappelijke opvattingen over wat
noodzakelijk is om niet arm te zijn. Dit doen we bijvoorbeeld aan de hand van
focusgroepen en een steekproefonderzoek.
Bij de vierjaarlijkse update stellen we een expertgroep samen die het proces van de update
inhoudelijk begeleidt. Het CBS en SCP zullen daaraan deelnemen evenals
vertegenwoordigers uit de wetenschap en het sociaal domein.
De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten | Verantwoording en toelichting 39
Uitgave Oktober 2024
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS),
Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud)
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)
Marion van den Brakel, Kai Gidding, Reinder Lok,
Ferdy Otten, Eveline Vandewal (CBS)
Jasja Bos, Marcel Warnaar, Guus Wieman (Nibud)
Benedikt Goderis, Sander Muns (SCP)